导读
2017年，中央提出了允许地方政府发行专项债券支持农村建设，并逐步拓宽投资领域、完善融资渠道，为乡村振兴注入了强劲的动力。本文对乡村振兴专项债券项目进行了系统分析，详细介绍了相关政策、申报流程和项目特点，并提出相应的谋划建议。
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完善乡村基础设施、改善乡村人居环境、提升乡村产业化水平是实施乡村振兴战略的重要任务，也是项目谋划的重点方向。然而，相比于城市，农业农村项目普遍存在收益低、经营风险大、投资回收期长等问题，这也是导致乡村振兴类项目融资难的主要原因。
2017年，中央提出了允许地方政府发行专项债券支持农村建设，并逐步拓宽投资领域、完善融资渠道，为乡村振兴注入了强劲的动力。本文对乡村振兴专项债券项目进行了系统分析，详细介绍了相关政策、申报流程和项目特点，并提出相应的谋划建议。
一、 农业农村类专项债支持范围
二、 乡村振兴类专项债政策指引
三、 专项债申报流程及必备条件
四、 乡村振兴类专项债项目特点
五、 乡村振兴类专项债谋划痛点
六、 乡村振兴类专项债谋划建议
七、 乡村振兴类专项债项目案例
一、农业农村类专项债支持范围
农业农村部办公厅印发《关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知》强调农业农村领域重点支持中央、国务院高度重视的高标准农田、现代种业提升、农产品仓储保鲜冷链物流、现代农业园区、农村人居环境整治、乡镇污水处理、智慧农业和数字乡村等重大项目。农业农村建设内容涵盖面广，涉及种类丰富，从专项债券的投向领域来看，农业农村项目主要投向农林水利、产业园区基础设施、生态环保、文化旅游、冷链物流领域等几大领域。本文将其归纳为高标准农田建设类、农村人居环境整治类、农产品仓储保鲜冷链物流建设类、农业产业及产业园建设类、种业提升类五大类。
（一）高标准农田建设类
按照《高标准农田的建设通则》要求，高标准农田建设项目的实行主要在于田、土、水、路、林、电、技、管等综合配套，重点在土地平整、土壤改良、灌溉排水、田间道路、农田防护与生态环境保持、农田输配电、科技服务（智慧农业）、建后管护等方面。高标准农田建设项目申请专项债券资金时的申报主体一般为本级农业农村局（县级及以上），项目单位一般为地方农业投资公司（国有独资）。
（二）农村人居环境整治类
农村人居环境提升专项债券建设内容一般为：1、生活垃圾治理：以垃圾中转站、垃圾分拣场、公共厕所等为主要建设方向；2、生活污水治理：以乡镇污水处理厂及管网等为主要建设方向；3、村容村貌提升：以公共服务中心、集中供水、供电等村庄街巷硬化工程；工矿废弃物复垦、增减挂钩等作为主要建设方向。专项债券申报主体一般为农业农村局或水务局。
（三）农产品仓储保鲜冷链物流建设类
冷链物流发行项目建设内容主要为库、周转仓库等冷链仓配区和加工区，冷藏车等冷链物流车辆，电商运营、线下交割等服务中心，动植物检疫站、农产品质检站等检疫中心，农副产品仓配区和分拣加工区，配套农改商超社区店、停车场、物流货架等基础设施。专项债券申报主体一般为商务部或工业园区管委会。
（四）农业产业及产业园建设类
1、农旅融合方面：休闲农业和乡村旅游等，专项债券申报主体一般为文化和旅游局。
2、农产融合方面：现代农业产业园配套基础设施建设；农产品产地初加工和精深加工产业园等，专项债券申报主体一般为农业农村局。
（五）种业提升类
种业提升类建设内容通常为农作物种业（农作物育种能力提升）、畜禽种业（种猪、种牛、种羊繁育基地基础设施建设等）、水产种业（渔业育苗等）
二、乡村振兴类专项债政策指引
连续多年，中央、国务院以及各部委出台了一系列政策文件，引导和支持政府发行专项债券用于乡村振兴建设。
2017年《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》提出，“允许地方政府发行专项债券支持农村供水、污水垃圾处理设施建设，探索发行县级农村基础设施建设项目结合债”。
2018年1月《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，“鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自求平衡的专项债券，支持符合条件、有一定收益的乡村振兴公益性建设项目”。
2018年3月《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》提出，“优先在重大区域发展以及乡村振兴等领域选择符合重大条件的项目，积极探索试点发行项目收益专项债券”。
2020年国务院政府工作报告强调，“增加专项债券投入，支持现代农业设施、饮水安全工程和人居环境整治，持续改善农民生产生活条件”。
2021年中央一号文件提出，“支持地方政府发行专项债券用于现代农业设施建设和乡村建设行动，制定出台操作指引，做好高质量项目储备工作”。
2022年中央一号文件指出，“支持地方政府发行政府债券用于符合条件的乡村振兴公益性项目”。
三、专项债申报流程及必备条件
乡村振兴类专项债券项目申报流程主要包含需求上报、项目评审和债券发行三方面。
（一）需求上报：
项目前期准备阶段，申报必备条件是项目立项（项目建议书）和项目可行性研究报告，申报流程为可行性研究报告经市县发改部门和财政部门逐级上报至国家发展改革委和财政部审批，此过程还必须明确土地权属关系并获得用地规划许可；
（二）项目评审：
可行性研究报告通过国家发展改革委和财政部审批后的债券发行准备阶段，评审必备条件是“一案两书”，即项目实施方案、财务评估书和法律意见书，评审流程是全省所有同批次专项债项目同时参加评审，续发行项目无需进行二次评审；
（三）债券发行：
项目通过评审后，省财政厅会及时拨付债券额度到地方财政部门。一般需求上报的窗口期为上一年度的11月和本年度的4月，11月对应提前批专项债额度，4月对应全国两会批准全年专项债额度；项目评审一般每年组织2-3次；债券发行窗口期为每年3月底前完成提前批额度发行，第二批于10月底前完成发行。
四、乡村振兴类专项债项目特点
（一）项目建设内容
乡村振兴类专项债主要包括乡村振兴基础设施类、乡村振兴农产品种植（养殖）销售类、乡村振兴公共服务配套类、乡村振兴旅游类等四类项目。从全国各地已发行的乡村振兴类专项债券来看，项目内容主要包括：果蔬、粮油、水产、生猪等农产品生产基地建设，高标准农田建设，现代农产品产业园区、产业强镇建设，水库移民，土地复垦，水利建设，脱贫迁建，农村公路，特色小镇，畜禽粪污、病死畜禽、农作物秸秆、污水处理、农村生活垃圾处理等。
（二）项目实施主体
根据不同的项目类型，乡村振兴类专项债项目实施主体一般为农业农村主管部门、文化旅游主管部门、乡（镇）人民政府或从事农业农村投资开发的国企平台。
（三）项目收益来源
1、乡村振兴基础设施类项目自身盈利性较弱，收益来源主要为项目实施过程中产生的间接收入，如土地出让收入、耕地指标交易收入、广告收入、涉及到水系类基础设施的可产生水面经营权转让收入、养殖收入等；
2、乡村振兴农产品种植（养殖）销售类项目自身存在一定收益性，主要为农产品种植（养殖）收入、种植（养殖）基地对外出租收入、种植（养殖）技术推广收入、交易市场摊位出租收入及配套的冷链、储存服务、广告、停车等收入，部分项目满足政策扶持条件的，可产生政策性补贴收入；
3、乡村振兴公共服务配套类项目根据具体提供的公共服务向公众收取相关费用作为主要收入来源，如供水费用、污水处理费、门诊收入、学费收入等；
4、乡村振兴旅游类项目根据项目建设内容的不同，可产生多样性的收益来源，常规性收益来源于门票收入、商铺租赁收入、广告费收入、餐饮住宿收入、活动场地租赁收入、农作采摘体验收入、停车费收入等。
五、乡村振兴类专项债谋划痛点
（一）项目涉及部门较多，办理手续批复的周期相对较长
项目建设内容较多，工程量小而散，涉及部门较多，比如土地整理涉及到自然资源和规划局，乡村旅游涉及到旅游局，农田水利建设涉及到水利局，污水处理涉及住房和城乡建设局、农业种植养殖涉及农业农村局等。在办理项目相关批复上，需要协调各部门意见，办理周期相对较长，影响申报进度。
（二）项目收益能力差
项目自身收益能力是谋划项目的核心点，大多数项目自身盈利能力差加大了政府发行专项债券的难度。通常面临公益性充足、收益性缺乏问题，农业农村项目中许多收益来源相较于城镇来说收费标准偏低，比如农村污水处理、垃圾处理、供水、仓储冷链等收入，收费标准相对来说比较低，甚至可能出现成本高于收入的情况，项目投入产出比不匹配、经济效益比较低。
（三）易与“产业项目”混淆
种植或是养殖类收入容易引起产业化嫌疑。种植类或者养殖类的专项债券项目，比如蔬菜大棚、养殖场（兔舍、鸡舍、猪舍）、屠宰场建设项目，前期需要投入的成本比较高，通常用农产品的销售收入作为偿还债券资金的来源，容易造成销售收入占比过高，同时市场中对于产业化项目又无明确界定，因此此类项目容易被定性为“产业项目”，无法申报专项债券资金。
六、乡村振兴类专项债谋划建议
（一）加强同类项目统一规划
乡村振兴类项目具有内容多、规模较小、边界模糊等特征，并且原有项目运作模式主要以财政资金拨款，由农村农业局及各乡镇分散建设，缺乏项目的规范性和规模性。规范性的缺失不利于项目的审核，规模性的缺失导致专项债券融资规模有限，债券融资效率不足。
策划乡村振兴类专项债券项目时，可集合本区域各乡镇同类型项目，通过统一规划形成整体项目并履行立项等审批手续，明确项目边界，做大项目规模，提升项目规范性，保障乡村振兴专项债券发行的合规性，提升债券融资效率。
（二）充分挖掘项目潜在收入
乡村振兴类项目往往收益偏低、资金回收期较长，基础设施类项目更是基本无收益，导致项目收益融资平衡难。因此在设置规划建设目标的同时，也应重视后期运营，明晰项目经营属性。
策划乡村振兴类专项债券时，需充分识别并挖掘项目潜在收入，在规划阶段将部分可经营内容纳入项目范围，如建立配套市场商铺、拆迁耕地复垦、林业种植、水面经营等，提升项目经营属性，扩大项目收入来源，满足专项债券还本付息要求。
（三）提升项目运营管理水平
乡村振兴类项目经营内容一般存在较大的不确定性，耕地指标交易、农村土地出让、水面承包出租、种植（养殖）、景区运营等收入的实现均面临较大挑战，导致专项债券还本付息存在一定风险。
发行专项债券的乡村振兴项目需加强项目后续的运营管理，提升项目策划与宣传能力，通过加强与国土部门对接、种植（养殖）扶持、宣传活动策划、主体活动举办等多途径有效保障各项收入的可持续性实现，降低偿还风险。
（四）依托机构增强发债能力
专项债券策划发行涉及项目分析遴选、项目可研编制、项目初设编制、专业机构审核、信用评级等多项工作，结合乡村振兴类项目在项目规模、项目收益、合规手续等方面的短板，建议地方政府在探索发行乡村振兴类专项债券时，整合第三方专业机构为专项债券策划发行提供全流程服务，规避债券发行存在的部分问题，降低债券潜在风险和发行难度，保障乡村振兴类专项债券的成功申请与发行。
七、乡村振兴类专项债项目案例
（一）高标准农田建设类案例
项目名称：开远市高标准农田建设项目
项目主管部门：开远市农业农村局
建设内容：开远市高标准农田建设项目建设内容为建设高标准农田 50,000.00 亩，含农田灌溉沟渠 65 公里、新建机耕道 49 公里、改造机耕道 30 公里、2000 方蓄水池 2 个、500 方蓄水池 2 个、20 方水窖(或蓄水池)217 个、泵站 1 座、土地整理 2 万亩。项目工程实施范围为灵泉街道、乐白道街道、羊街乡、中和 营镇、小龙潭镇、碑格乡、大庄回族乡 7 个乡镇。
收入来源：收入来源为土地租赁收入，租赁单价参考开远及周边地区土地流转及高标准农田租赁均价， 960.00 元/亩·年。
（二）农村人居环境整治类
案例一：云阳县农村人居环境整治工程
主管部门：云阳县农业农村和科学技术局
建设内容：项目主要建设内容为农村污水治理及农村垃圾治理，农村污水治理包括：修建污水处理站 10 座、污水管网改54150m、泵站 3 个、生态池污水处理池、污水收集池、污水 处理厂2座及配套管网工程；农村垃圾治理包括：垃圾中转站及购置果皮箱、勾臂车、脚踩式垃圾桶、垃圾压缩设备、洒水车、吸扫车、垃圾转运车等垃圾处理设施。
收入来源：项目收入主要通过污水处理收费、再生水出售收入、出租果皮箱广告牌收费。
案例二：红河州金平县农村供水保障专项行动项目
主管部门：金平县水务局
建设内容：项目主要建设内容为农村污水治理及农村垃圾治理，农村污水治理包括：修建污水处理站 10 座、污水管网改54150m、泵站 3 个、生态池污水处理池、污水收集池、污水 处理厂2 座及配套管网工程；农村垃圾治理包括：垃圾中转站及购置果皮箱、勾臂车、脚踩式垃圾桶、垃圾压缩设备、洒水车、吸扫车、垃圾转运车等垃圾处理设施。
收入来源：项目收入来源为农村供水收入。
（三）农产品仓储保鲜冷链物流建设类案例
项目名称：镇沅县无量山农特产品冷链物流综合园区建设项目
项目主管部门：镇沅彝族哈尼族拉祜族自治县工业商务和信息化局。
建设内容：本项目总用地面积1000亩，规划建设5个特色分明、相互联系的产业功能区：一组团的200亩粮油食品加工冷链物流区、100亩农特产品加工冷链物流区；二组团的300亩 5 果蔬交易冷链物流区、300亩畜禽屠宰加工冷链物流区、50亩农特产品加工冷链物流区、50亩其他设施用地。本项目总建筑面积160000 ㎡ ，建设冷藏仓库 80000m³ ，库容 11000 吨。主要建设内容包括：冷库、高标准恒温仓库、产品加工、 物流配送、市场信息网络平台、标准厂房，货物仓库，原材料仓库、 设备购置、两污处理、供水供电等基础配套设施建设。
收入来源：项目收入来源为标准化厂房、仓库、高标准恒温仓库、配套服务用房出租收入，高标准冷库出入库服务收入。
（四）农业产业及产业园建设项目
1、农旅融合案例
项目名称：昭通市彝良县小草坝村乡村旅游建设项目
主管部门：彝良县文化和旅游局
建设内容：依托小草坝自然风景区生态旅游资源优势，建设村内游览车道20公里，观景台12个。停车场10000 平方米，旅游厕所10 个，两污处理、供电、供水、消防、 安防、旅游智慧系统等旅游基础设施，建设100个露营位的自驾游营地，配套建设汽车主题旅馆、自驾车服务咨询点、便利购物中心、特色餐饮美食等服务设施；打造农业休闲体验区20000平方米；建设1个娱乐休闲区，打造亲子乐园、滑道、特色美食、 地方土特产销售等休闲娱乐设施设备。
收入来源：项目主要收入来源为门票（含观光车）收入、自驾游营地收入、商铺出租、娱乐休闲场地出租收入、停车收费收入。
2、农产融合案例
项目名称：开远市乡村振兴一二三产业融合发展建设项目
主管部门：开远市农业农村局
建设内容：发展精品水稻3万亩、绿色果蔬1.5万亩、精品花卉 1 万亩、高端浆果5千亩。建设优质稻米等加工基地3个，农产品精深加工冷链物流园1个、智慧交易中心1个。打造景观稻100亩，插秧摸鱼、浆果采摘等体验区 5 个，农业科普文创园 2 个，农耕文化研学基地1个等。开展41个村庄人居环境整治。修复湿地1500亩，节水改造40公里，生产电网改造50公里， 建设道路76公里，配套相应公共服务设施。
收入来源：项目收入综合依靠出租绿色果蔬基地、精品花卉基地、高 端浆果基地、稻米加工厂房、仓库、农产品精深加工冷链物流园、 智慧交易中心、游客服务中心、农业科普文创园、农耕文化研学 基地，收取百亩景观稻、插秧摸鱼、浆果采摘体验区门票，出租 灯箱、垃圾箱广告位、充电桩，收取停车费等方式实现。
（五）种业提升类案例
项目名称：2019年方山县肉牛标准化养殖基地建设专项债券项目
主管部门：农业农村局
建设内容：方山县肉牛标准化养殖基地建设项目位于方山县积翠乡赤红村，建设规模为年存栏20000头肉牛；生物有机肥20万吨。主要建设内容为：1、建筑工程，包括建设肉牛标准化养殖场、场地硬化、建设有机肥加工厂、原料场、成品库、装货区等辅助生产车间、机修车间和配电室公用工程、办公室、门房、车库等服务性工程。2、设备购置，包括肉牛养殖设备721台(个、套)及有机肥加工设备41台(套)。
收入来源：项目收入为销售肉牛所得收入及销售有机肥所得收入。
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